Il Recovery Fund è lo strumento individuato dalla Commissione europea per rilanciare le economie dei Paesi membri dopo la crisi causata dall’epidemia di coronavirus. Per quanto concerne l’Italia, i fondi che arriveranno nei prossimi tre anni saranno un’occasione da non sprecare, anzi, la disponibilità di queste risorse e gli spazi di bilancio concessi potranno avere un impatto molto significativo sulla crescita economica del nostro Paese. Il Governo è impegnato con la definizione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, in uno sforzo di coordinamento di progetti e di individuazione di un quadro finanziario che si lega strettamente alla sessione di bilancio che il Parlamento si appresta ad avviare. Per il momento, qualsiasi giudizio sarebbe prematuro: intanto, vediamo in cosa consiste il Recovery Fund, quanti soldi spettano al nostro Paese e come funziona.

Il contesto europeo

Il 26 maggio 2020 la Commissione europea ha proposto un piano di ripresa, di ampio respiro, che intende sfruttare appieno le potenzialità offerte del bilancio dell’Unione per contribuire a riparare i danni economici e sociali causati dalla pandemia di coronavirus (danni per cui l’Italia ha lanciato a livello nazionale iniziative come il bonus pc e internet, il bonus 1000 euro e il bonus bici), rilanciare la ripresa in Europa, proteggere l’occupazione e creare posti di lavoro. I leader hanno concordato un piano per la ripresa e il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027  per gettare le fondamenta per il futuro di un’Europa moderna e più sostenibile. I negoziati in corso tra i co-legislatori (Parlamento e Consiglio europeo) dovrebbero portare a concludere i lavori su tutti gli atti giuridici e raggiungere un accordo definitivo a breve.

Le complesse procedure di approvazione del Regolamento europeo che disciplinerà sia il processo di approvazione dei piani nazionali che la sorveglianza sulla loro attuazione sono ancora incomplete. Ciò nonostante, secondo molti esperti, il risultato ottenuto al tavolo di Bruxelles è stato un capolavoro politico. Non c’è stata una vera mutualizzazione del debito pregresso, ma è stato compiuto un passo avanti in senso solidaristico rispetto ai fondi messi a disposizione per la ricostruzione. La nuova Europa che sta nascendo grazie agli effetti di questo nuovo spirito solidaristico post-emergenziale, potrebbe avere un ruolo importante sullo scacchiere politico ed economico globale.

Cos’è il Recovery Fund e a cosa serve

Nella sua strategia annuale di crescita sostenibile per il 2021, la Commissione ha definito gli orientamenti per l’attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza, ponendo l’obiettivo di perseguire una nuova strategia di crescita basata sulla sostenibilità competitiva (il New Green Deal), ossia una serie di investimenti e riforme nel settore verde e digitale per creare posti di lavoro e crescita sostenibili. Per mobilitare gli investimenti necessari, la Commissione ha stabilito una duplice risposta:

• Il Next Generation EU – un nuovo strumento per la ripresa da 750 miliardi di euro che rafforzerà il bilancio dell’UE con nuovi finanziamenti raccolti sui mercati finanziari per il periodo 2021-2024;
• Il Bilancio rafforzato per il periodo 2021-2027 (1.100 miliardi di euro).

Lo strumento Next Generation EU sarà realizzato attraverso tre pilastri:

• Strumenti a sostegno degli sforzi profusi dagli Stati membri per riprendersi dalla crisi, superarne gli effetti e riemergere più forti;
• Misure volte a stimolare gli investimenti privati e sostenere le imprese in difficoltà;
• Rafforzamento di programmi strategici dell’UE per trarre insegnamento dalla crisi e rendere il mercato unico più forte e più resiliente e accelerare la duplice transizione verde e digitale.

Struttura di Next Generation EU

Pilastro	Programma	Finalità	Ammontare	Criterio di assegnazione	Gestione
Pilastro 1: Sostenere la ripresa degli Stati membri	Dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Fund)	Investimenti per la ripresa in linea con gli obiettivi del semestre europeo, transizione verde e digitale	672,5 miliardi (312,5 a fondo perduto e 360 destinati a prestiti)	Quota da stabilire in base a: PIL pro capite Tasso di disoccupazione Popolazione Perdita cumulata di PIL	Stato membro
	React-EU	Sostegno a lavoratori e PMI, ai sistemi sanitari, alla transizione verde e digitale	47,5 miliardi a fondo perduto	Quota da stabilire in base a: Impatti del Covid-19 Benessere del paese
	Meccanismo rafforzato per una transizione giusta (Just TransitionFund)	Accelerazione della transizione verso la neutralità climatica	10 miliardi a fondo perduto	Quote stabilite in base agli impatti della transizione green
	Programma di sviluppo rurale rafforzato	Supporto alle aree rurali per cambiamenti strutturali in linea col green deal	7,5 miliardi a fondo perduto	Quote stabilite in base a programmazione precedente
Pilastro 2: Rilanciare l’economia e sostenere gli investimenti privati	Invest-EU	Mobilitazione di investimenti privati nelle catene del valore fondamentali (infrastrutture sostenibili, ricerca, innovazione e digitalizzazione)	5,6 miliardi per garanzie su prestitiBEI	No quota. L’assegnazione dipenderà dal merito della domanda dello Stato membro	Commissione Europea
	Strumento di sostegno alla solvibilità	Garanzia alla BEI dal Bilancio EU per sostegno a settori e tecnologie chiave
Pilastro 3: Trarre insegnamenti dalla crisi	RescEU	Miglioramento della capacità delle protezioni civili nazionali di reagire a situazioni di crisi	1,9 miliardi a fondo perduto	No quota. L’assegnazione dipenderà dal merito del richiedente (non necessariamente lo Stato membro) e le risorse verranno utilizzate dal beneficiario via appalti diretti
	Horizon Europe	Sostegno dei processi di ricerca e sviluppo in materia di salute e clima	5 miliardi in garanzie

L’auspicio della Commissione è che Next Generation EU non solo favorisca un rimbalzo economico, ma garantisca anche che un percorso di ripresa centrato su obiettivi verdi e digitali, al fine di rendere l’UE e le economie nazionali più sostenibili e resilienti alle future crisi. La crisi finanziaria del 2008 ha insegnato che la successiva spesa statale è stata, nel complesso, un’opportunità persa, poiché la maggior parte di essa non ha aumentato la sostenibilità dei modelli economici. La Commissione perciò non intende più avallare spese per modelli non sostenibili. Piuttosto, sta spingendo per individuare progetti in grado di creare collegamenti con le sfide individuate nel semestre europeo, in particolare per quelle spese previste nel Recovery Fund.

Le spese finanziate con fondi UE dovranno inoltre rispettare l’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050 e contribuire al raggiungimento dei target climatici dell’Unione. Una nuova visione si sta affacciando: progetti più attenti all’uomo e al pianeta, capaci di coniugare profitto e impatto sociale, sostenibilità ambientale, dignità e qualità del lavoro.

Gli strumenti di Next Generation EU

Pillar 1 – Aiutare gli Stati membri a riprendersi

• Dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza, integrato nel semestre europeo: è il maggiore tra i programmi finanziati da Next Generation EU, con dotazione di 672,5 miliardi di euro da utilizzare per investimenti e riforme, anche per le transizioni verde e digitale. Il meccanismo prevede sovvenzioni e prestiti mediante l’attuazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza definiti dagli Stati membri in linea con gli obiettivi del semestre europeo. Lo strumento è guidato dalla task force per la ripresa e la resilienza, che opererà in stretta collaborazione con la direzione generale degli Affari economici e finanziari.
• Assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa: finanziamenti supplementari tra il 2020 e il 2022 per gli attuali programmi di coesione e per il Fondo di aiuti europei agli indigenti. Da utilizzare per sussidi all’occupazione, regimi di riduzione dell’orario lavorativo e misure a favore dell’occupazione giovanile; liquidità e solvibilità per le PMI. Il meccanismo prevede sovvenzioni flessibili a titolo della politica di coesione per Comuni, ospedali e imprese attraverso le autorità di gestione degli Stati membri. Nessun cofinanziamento nazionale richiesto.
• Sostenere la transizione verde verso un’economia climaticamente neutra attraverso i fondi dello strumento Next Generation EU: proposto il potenziamento del Fondo per una transizione giusta per aiutare gli Stati membri ad accelerare la transizione alla neutralità climatica. Rinforzo del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale per aiutare le zone rurali a introdurre i cambiamenti strutturali richiesti ai fini del Green Deal europeo e a centrare gli ambiziosi obiettivi delle nuove strategie sulla biodiversità e “dal produttore al consumatore”.

Pillar 2 – Rilanciare l’economia e sostenere gli investimenti privati

• Programma InvestEU rafforzato, compreso un dispositivo per gli investimenti strategici: da utilizzare per investimenti in infrastrutture sostenibili, ricerca e innovazione e digitalizzazione, PMI e imprese a media capitalizzazione, investimenti sociali e competenze in tutta l’UE. Il nuovo dispositivo per gli investimenti strategici mirerà inoltre a sviluppare catene del valore indipendenti forti e resilienti, quali infrastrutture critiche, tecnologie verdi e digitali e assistenza sanitaria, e a rafforzare l’autonomia del mercato unico dell’Unione. Il meccanismo prevede la prevede la fornitura di una garanzia di bilancio dell’UE per il finanziamento di progetti di investimento attraverso il gruppo BEI e le banche di promozione nazionali.

• Nuovo strumento di sostegno alla solvibilità per proteggere il capitale delle imprese economicamente sostenibili: dotazione di una garanzia del bilancio UE alla BEI al fine di mobilitare capitali privati.

Pillar 3 – Trarre insegnamenti dalla crisi

• Un nuovo programma per la salute per preparare l’Europa ad affrontare le minacce sanitarie del futuro: un nuovo programma per la salute EU4Health per potenziare la sicurezza sanitaria e permettere di prepararsi alle crisi sanitarie del futuro. Da utilizzare con particolare attenzione alla prevenzione e sorveglianza a lungo termine delle malattie, accesso alla salute, diagnosi e cura, collaborazione transfrontaliera in ambito sanitario. Il meccanismo prevede sovvenzioni concesse direttamente ai beneficiari dalla Commissione europea, appalti gestiti in modo centralizzato dalla Commissione europea.
• Rafforzare rescEU, il meccanismo di protezione civile dell’UE, per rispondere alle emergenze su vasta scala

Recovery Fund, come funziona

Secondo quanto dichiarato dalla Von der Leyen, il Next Generation Eu è un fondo strettamente collegato al Quadro Finanziario Pluriennale 2021-27 dell’UE, che è stato riveduto a 1.100 miliardi. Per l’utilizzo di questo Fondo, è stato stabilito che dovrà essere la Commissione a valutare i piani di recupero predisposti dagli Stati membri entro due mesi dalla presentazione. Come si desume dall’accordo, “la transizione verde e digitale costituiscono prerequisiti per una valutazione positiva”. I vertici di Palazzo Berlaymont avranno l’onere di verificare che le riforme proposte siano coerenti con le raccomandazioni specifiche, e dunque, siano mirate a rafforzare il potenziale di crescita, la creazione di posti di lavoro e la resilienza economica e sociale.

Una volta ottenuto il via libera dai commissari Ue, entra in gioco il Consiglio dell’Ue. Proprio sul ruolo e sulle modalità decisionali attribuite all’organo di rappresentanza dei ministri degli Stati membri, si è consumato lo scontro tra opposti schieramenti in sede di accordo politico a Bruxelles, considerando che alcuni Paesi rivendicavano la possibilità di veto sui singoli programmi. Si tratta di quella “linea rossa” sulla quale il premier italiano Giuseppe Conte non ha voluto trattare. Così è stato riconosciuto il principio procedurale sancito nel trattato sul funzionamento dell’Unione europea, secondo cui il Consiglio dovrà dare il via libera a maggioranza qualificata (il 55% degli Stati pari ad almeno il 65% della popolazione Ue) e dovrà farlo entro quattro settimane dalla presentazione del piano della Commissione.

In questi giorni il Ministro delle Politiche Comunitarie, Vincenzo Amendola, ha lanciato un allarme sul rischio di non conseguire il buon esito di questo processo. Si sarebbe aperto uno scontro tra Paesi come la Polonia e l’Ungheria che non vogliono interferenze o condizionalità sullo stato di diritto e i cosiddetti “frugali” che spingono perché lo stato di diritto sia irrinunciabile per accedere ai fondi. “Se la discussione continua così, con questi toni e con minacce di veto – dal mio punto di vista al di fuori della logica comunitaria – si potrebbe bloccare tutto. Lavoriamo con la Germania per una via d’uscita”, ha auspicato il Ministro Amendola. Da quando sarà trovata questa via d’uscita, a quel punto, l’ultimo passaggio istituzionale sarà il Parlamento Ue, dove dovrà essere approvato il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-27 al quale è collegato il Recovery Fund. Infatti, il versamento delle prime tranche inizierà proprio con l’entrata in vigore del nuovo bilancio settennale dell’Ue.

Quando arrivano i soldi del Recovery Fund

Nel testo finale dell’accordo sul dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza si prescrive che il 70% dei trasferimenti arriveranno nel 2021 e nel 2022, il restante 30% entro la fine del 2023^[1]. Il Piano è dunque sostanzioso ma severamente disciplinato: impegni da assumere entro i primi 2 anni (2021-2023) e pagamenti entro i successivi 3 (entro il 2026). Il piano di spesa deve essere anticipato rispetto all’erogazione e presentato entro gennaio 2021. Durante questo triennio, il Comitato economico e finanziario dell’Unione europea vigilerà sul rispetto del mandato, in base ai principi stabiliti dall’accordo e dalle proposte di riforma approvate in sede di Consiglio dell’Ue.

In caso dovessero risultare delle violazioni di uno dei Paesi rispetto alle regole pattuite, i partners potranno rivolgersi al presidente del Consiglio europeo e chiedere che la questione finisca sul tavolo dei 27 prima che venga presa qualsiasi decisione: è questo il tanto discusso “freno di emergenza” richiesto soprattutto da Olanda e Austria. Nessuna decisione potrà essere assunta finché il Consiglio europeo non abbia discusso la questione “in maniera esaustiva”. Per tale processo si prevede, “di regola”, una durata non superiore a tre mesi (durante l’esame l’erogazione dei fondi viene sospesa).

Come si finanzia il Fondo europeo di recupero

L’accordo raggiunto in sede di Consiglio europeo ha una portata storica nell’affermare la base solidaristica dell’Unione e nel creare, per la prima volta, una prima “capacità fiscale” a livello europeo. Un traguardo per nulla scontato, apparso irraggiungibile prima della pandemia. L’intesa è stata definita memorabile proprio perché per la prima volta gli Stati membri hanno dato mandato alla Commissione europea di indebitarsi a loro nome per una somma ingente. Ciò significa che i Commissari europei potranno esercitare nuovi poteri di finanziamento che, fino ad ora, erano stati affidati solo alla Banca europea degli investimenti e al Meccanismo Europeo di Stabilità (MES).

Per finanziare gli investimenti, la Commissione emetterà obbligazioni sui mercati finanziari. Per rendere possibile l’assunzione di prestiti, la Commissione modificherà la decisione sulle risorse proprie (il testo giuridico che stabilisce le condizioni per il finanziamento del bilancio dell’UE), per consentire l’assunzione di prestiti e aumentare, in via eccezionale e temporanea, di 0,6 punti percentuali il massimale delle risorse proprie. Questo aumento delle risorse proprie va ad aggiungersi al massimale permanente delle risorse proprie di 1,4 % del reddito nazionale lordo (RNL) di tutti gli Stati membri.

Così facendo aumenterà il margine di manovra^[2], ossia la differenza tra il massimale delle risorse proprie nel bilancio a lungo termine (vale a dire l’importo massimo dei fondi che l’Unione può richiedere agli Stati membri per finanziare le proprie spese) e la spesa effettiva. La Commissione utilizzerà il margine di manovra a garanzia dei prestiti. L’aumento del massimale delle risorse proprie scadrà quando tutti i fondi saranno stati rimborsati e tutte le passività saranno venute meno.

Il maggiore margine di manovra dimostrerà agli investitori che il bilancio dell’UE può adempiere le sue obbligazioni debitorie in ogni circostanza. In tal modo l’UE manterrà i costi di finanziamento al livello più basso possibile, senza ulteriori contributi immediati al bilancio a lungo termine da parte degli Stati membri. Con il margine di manovra come garanzia, la Commissione emetterà obbligazioni e raccoglierà fondi sui mercati per canalizzarli, tramite Next Generation EU, verso i programmi destinati a rimediare ai danni economici e sociali.

La Commissione prenderà a prestito fino a 750 miliardi di euro, la maggior parte nel periodo 2020-2024 e:

• canalizzerà i fondi verso uno dei nuovi programmi o verso uno dei programmi rafforzati, oppure finanzierà la componente sovvenzioni del dispositivo per la ripresa e la resilienza;
• concederà prestiti agli Stati membri che ne hanno bisogno nell’ambito del nuovo dispositivo per la ripresa e la resilienza secondo i termini dell’emissione originaria (stessa cedola e stessa durata e stesso importo nominale). In questo modo, gli Stati membri potranno contrarre prestiti indirettamente a condizioni molto vantaggiose, beneficiando dell’elevato rating creditizio di cui gode l’UE e di tassi debitori più bassi rispetto a quelli che dovrebbero pagare i singoli Stati membri.

In merito puoi leggere anche questo articolo del CPI di Carlo Cottarelli .Grazie a Jan Miguel Battistoni